Comitato Scientifico - Roma 29.10.2020
Sfratti: l’impatto dell’epidemia
di Avv. Sonia Magliano, Avv. Mario Manzi
PROROGA DELLA SOSPENSIONE TEMPORANEA DEGLI SFRATTI
Abbiamo già avuto modo di specificare in precedenti lavori – a firma di vari Colleghi della associazione Vis Romana – le sfaccettature interpretative della normativa legata alla prosecuzione e possibilità di adempimento del rapporto di locazione e agli effetti – più o meno preoccupanti – legati alle misure di contenimento previste in occasione della emergenza epidemiologica.
In occasione della previsione delle prime misure di contenimento – all’inizio della vicenda sanitaria - la decisione del Governo si rivolse in via immediata verso la emanazione di un provvedimento di sospensione temporanea della esecuzione degli sfratti– sianoessi intimati per morosità o per finita locazione – impedendo, quindi, che gli Ufficiali Giudiziari portassero ad esecuzione (ovvero a conclusione) l’ordine di rilascio di immobile comminato al soggetto destinatario di una ordinanza di sfratto per morosità o per finita locazione e che non avesse manifestato interesse ed intenzione di rilasciare spontaneamente al proprietario il bene immobile sul quale aveva perduto il legittimo possesso per ragioni legate ad inadempimenti – peraltro – pregressi alla pandemia. Con il cosiddetto Decreto Cura Italiaall’art. 103 (D.L. n. 18/2020) veniva, quindi, decretato il blocco degli sfratti su tutto il territorio nazionale, sino alla data del 30 giugno 2020.
In quella circostanza, la risposta che sembrò essere di immediata fruizione da parte del Governo nella particolare situazione emergenziale - sotto il profilo economico - fu quella di impedire che moltissime famiglie si ritrovassero senza una casa o un luogo dove tornare a lavorare nel momento immediatamente successivo alla fine della pandemia. Risultava in qualche modo percorribile e plausibile la decisione di impedire che si creassero ulteriori ragioni di preoccupazione in un momento di emergenza decretando, quindi, la sospensione della esecuzione degli sfratti fino alla data del 30 giugno 2020.
Nonostante le critiche – condivisibili – che tale decisione ha ingenerato soprattutto sotto il profilo della legittimità di una compressione del diritto di proprietà e della conseguenza altamente probabile della ricaduta sul mercato immobiliare in genere e sulla tutela del piccolo proprietario immobiliare in particolare - il riconoscimento di una qualche ragionevolezza del provvedimento si legava alla sua temporaneità.
Il tentativo di contemperare le esigenze della parte proprietaria rispetto alla difficoltà di adempimento della parte conduttrice (limitatamente ai locali commerciali) si è manifestato nella previsione di un credito di imposta, pari al 60%, concessa al conduttore professionista sul canone di locazione effettivamente corrisposto e cedibile alla parte proprietaria.
Tuttavia la data di sospensione al 30 giugno 2020 è stata successivamente posticipata al 1 settembre 2020 con evidenti ulteriori ripercussioni sulle entrate dei proprietari degli immobili (locali commerciali e/o ad uso abitativo).
E ancora, a causa del protrarsi della crisi per famiglie e aziende, il Governo ha inserito un emendamento in sede di conversione in legge (Legge n. 77/2020), l'art. 17-bis del Decreto “Rilancio” (D.L. n. 34/2020) che statuisce la proroga della sospensione degli sfratti fino al 31 dicembre 2020.
Pertanto, la disposizione in parola ha differito dal 1° settembre al 31 dicembre 2020 il termine iniziale per riprendere le procedure di esecuzione degli sfratti, sia per le locazioni ad uso abitativo, che per quelle ad uso non abitativo. Si sottolinea, ad ogni buon conto come la sospensione operi automaticamente, senza che sia necessaria alcuna istanza o domanda della parte esecutata, né sono richiesti particolari requisiti: nessuna prova deve essere fornita dal soggetto conduttore neppure di connessione rispetto alla riduzione della capacità reddituale o, in caso di locazione commerciale, di riduzione di produttività dell’azienda e/o attività commerciale, operandosi di fatto una sospensione automatica e insindacabile, ove viene completamente evitata la disamina del caso specifico e persino per inadempimenti legati a morosità pregresse e slegate dalla pandemia.
Va, altresì, evidenziato come la disposizione sospenda la sola esecutività dei provvedimenti di sfratto fino al 31 dicembre 2020. E’ lasciata piena e libera facoltà al proprietario di avviare una procedura di sfratto nei confronti del conduttore di ottenere dal Giudice la convalida di sfratto o l’ordinanza provvisoria di sfratto anche se tali provvedimenti, di fatto, non potranno essere materialmente eseguiti fino al 31 dicembre 2020, in virtù della sospensione prorogata dal Decreto Rilancio, coerentemente con quanto già stabilito con il decreto Cura Italia, che interveniva solo per le procedure di sfratto per morosità già pendenti, posticipandone gli effetti e salvaguardando gli inquilini morosi. Il proprietario, quindi – in assenza di un provvedimento di sospensione dell’obbligo di pagamento del canone di locazione – conservala facoltà di attivare il processo di sfratto per ottenere la convalida dello sfratto e, quindi, il titolo per poter – solo al termine del periodo di sospensione – procedere alla tutela effettiva del proprio diritto (di credito e di proprietà). Nessun decreto, infatti, ha sino ad ora previsto la sospensione dei procedimenti giudiziari, mantenendosi la possibilità di instaurare nuovi giudizi.
Rispetto a quest’ultimo rilievo occorre, tuttavia, meglio coordinare la sospensione della esecuzione degli sfratti rispetto alla sospensione di termini processuali di cui all’art 83 del D.L. 18/2020 che al comma 2 ha testualmente precisato che: ‘La sospensione dei termini opera poi per tutti gli atti processuali, compresi quelli necessari per avviare un giudizio di cognizione o esecutivo (atto di citazione o ricorso, ovvero atto di precetto), come per quelli di impugnazione’ (appello o ricorso per cassazione)”. Quindi ogni atto processuale di fatti si vede riconoscere una sospensione temporale con eliminazione di un pericolo in termini di decadenza e/o prescrizione. Dalla suddetta sospensione resta tuttavia escluso il c.d. termine di grazia di cui all’art. 55, comma 4, L. n. 392/1978, in base al quale il giudice può concedere (nei soli casi di locazione ad uso abitativo) un termine idoneo affinché il conduttore/inquilino possa provvedere al pagamento dei canoni non corrisposti per cause di morosità (di fatto incolpevoli) dell’intimato. Non si tratterebbe, infatti, di un atto processuale rimanendo, quindi, escluso dalla sospensione di cui sopra, secondo l’orientamento della Sezione Sesta del Tribunale di Roma che ne ha escluso la applicazione sul presupposto che le disposizioni normative in vigore non prevedono alcuna sospensione dei pagamenti. Di tale elemento occorrerà tener conto in ragione della possibilità che si svolgano regolarmente i procedimenti e, pertanto, si possa decadere da termini nel caso in cui tale facoltà non venga esercitata in occasione della udienza di convalida ed evitare di perdere uno strumento, comunque, rilevante. Da ultimo la stessa Corte Costituzionale con sentenza n. 79 del 2020 ha riconosciuto all’istituto del c.d. “termine di grazia” la qualifica di elemento idoneo a favorire il bilanciamento degli interessi delle parti contrattuali, anche se solo limitatamente alle locazioni ad uso abitativo, rimanendo, a parere della Corte, nella libera determinazione del legislatore individuare criteri di contemperamento tra le esigenze dei proprietari di immobili e i conduttori.
Sul punto occorre svolgere alcune ulteriori riflessioni legate alla assenza di provvedimenti che – insieme alle difficoltà economiche di aziende e famiglie nella veste di conduttori oggi destinatari di provvedimento di sospensione della esecuzione degli sfratti, del riconoscimento del credito di imposta sul canone di locazione corrisposto, della riduzione del 50% del canone di locazione per determinati locazioni commerciali, della detraibilità delle spese sostenute dal conduttore per il canone di locazione – prevedanonorme agevolative per famiglie o attività che si trovino nella posizione di proprietario. L’ampliamento del periodo di sospensione della esecuzione degli sfratti incide pesantemente sulla posizione del proprietario sia sotto il profilo economico che della tutela del diritto (di proprietà e del credito). Per inciso, al proprietario risulta di difficile (rectiusimpossibile) esecuzione anche il diritto di credito che ne dovesse risultare – accertato – poggiato su titoli esecutivi già emessi. Infatti, nonostante sul punto non vi sia una sospensione o impedimento espressamente previsto dalla norma, il rinvio delle udienze e l’impedimento degli ufficiali giudiziari a svolgere il proprio compito per il rispetto delle misure di contenimento ha di fatto bloccato – oltre agli sfratti – anche i pignoramenti e le esecuzioni immobiliari.
La disposizione ha, ovviamente, creato una spaccatura tra soggetti ugualmente deboli e degni di tutela. Da una parte ha ottenuto il riconoscimento della Unione Inquilini, mentre d’altra parte viene criticata dai proprietari che subiscono gli inesorabili effetti di perdita economica e che temono, ragionevolmente, gli effetti negativi sul mercato immobiliare.
Per tale motivo risulta essere stata presentata in Parlamento una interpellanza datata 28 luglio 2020 n. 2-00879 volta appunto alla tutela del diritto di proprietà in relazione alla proroga al 31 dicembre 2020 della sospensione delle procedure esecutive di rilascio degli immobili disposta dalla legge di conversione del decreto-legge n. 34 del 2020.
Con essa si è inteso interrogare i Ministri della Giustizia, dell’Economia e delle finanze e dell’Interno sulla natura e contenuto degli urgenti provvedimenti da assumere per ripristinare la tutela del diritto di proprietà e disporre forme di ristoro per i proprietari interessati dalla sospensione, nonché si chiede agli stessi di voler procedere alla previsione ed introduzione di norme che siano in grado di offrire un coerente bilanciamento con appositi indennizzi per far fronte alle perdite subite dai proprietari degli immobili.
Ad oggi emerge, a parere di chi scrive, la necessità di leggere introduzioni normative in grado di offrire la possibilità ai proprietari e ai conduttori di poter contare su strumenti idonei a tamponare la situazione emergenziale senza aggravare le perdite già insostenibili su entrambi i fronti.
A tal proposito duole notare come, in questa fase di particolare difficoltà, non sia stata in alcun modo valorizzata o migliorata la esistenza del Fondo a favore degli inquilini morosi incolpevoli - istituito dall’articolo 6, comma 5 del decreto legge 31 agosto 2013, n. 102, convertito nella L. 124/2013 e successivamente attuato con il decreto ministeriale del maggio 2014 – che rientra nel quadro più ampio di sostegno alle politiche abitative dello Stato e che tenta di supportare i soggetti che siano incappati in modo incolpevole in una morosità (possiamo aggiungere“grave e rischiosa”), ove per morosità incolpevole si intende “l’impossibilità al pagamento del canone di locazione a causa della perdita o della consistente riduzione del reddito del nucleo familiare”.
Si tratta di un Fondo istituito presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e che nell’ano 2019 ha visto destinare 4 milioni di Euro a favore degli inquilini morosi incolpevoli (Gazzetta Ufficiale del 7 febbraio 2020, n. 31, il decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti del 23 dicembre 2019), con una dotazione complessiva, per il periodo 2014-2020 di 265 milioni di euro. Anche tale strumento rappresenterebbe un valido metodo di sostegno al reddito – o meglio alla allocazione abitativa – delle categorie sociali più deboli facilitandone il pagamento delle morosità ed evitando che il privato cittadino che vesta i panni del proprietario (altrettanto incolpevole) abbia a subirne i danni in via esclusiva.
L’importo concedibile al conduttore moroso - che abbia un ISEE al di sotto di Euro 26.000,00, si trovi ad aver ricevuto una intimazione di sfratto (rectiusprovvedimento di rilascio) e sia parte di un contratto regolarmente registrato - per sanare la morosità incolpevole, è di 12.000,00 Euro nel massimo. Rimane, tuttavia, una falla all’interno del sistema applicativo in quanto il Fondo è riconosciuto solo a chi si trovi nella condizione di avere una morosità accertata giudizialmente, ovvero di essere destinatario (non solo di un atto di intimazione di sfratto ma) di una convalida di sfratto con ordine di rilascio dell’immobile. Tale applicativo contrasta con la stessa previsione di cui all’art. 55 comma 4, L. n. 392/1978, che, invece, attraverso il correttivo del c.d. “termine di grazia” permette di sanare le morosità e di impedire la risoluzione del contratto. Sarebbe auspicabile un intervento migliorativo anche sotto questo profilo prevedendo la concedibilità della sovvenzione di cui al Fondo anche solo in presenza di una intimazione di sfratto garantendo – in questo modo – anche la linea fornita dalla recente decisione della Corte costituzionale.
A ciò si aggiunga che nel nostro sistema normativo è previsto anche un ulteriore Fondo nazionale di sostegno alle locazioni che, per l’anno 2020, in risposta alla crisi economica sul mercato della locazione derivante dall’epidemia da Covid-19, è stato incrementato nell’ammontare sino alla disponibilità di 60 milioni di Euro con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 6.5.2020 (pubblicato sulla G.U. del 30.5.2020, n. 138) che ne prevede, infatti, la ripartizione tra le Regioni e le Province autonome.
Appare di tutta evidenza come nella situazione attuale, sarebbe auspicabile un coordinamento degli strumenti di bilanciamento di interessi economici tra i soggetti protagonisti della questione abitativa e di sostegno al reddito della famiglie che siano incappate incolpevolmente in una morosità e un ampliamento e/o adeguamento di strumenti esistenti nello scenario normativo attuale anche in favore di soggetti conduttori di immobili diversi da quelli ad uso abitativo. Tanto renderebbe possibile, di fatto, una riduzione della situazione di morosità e delle sue ovvie e naturali conseguenze rendendo giustizia al principio di uguaglianza tra le parti.
L’auspicio è che – risultando immediatamente intelligibile la difficoltà arrecata ad alcune categorie di cittadini per effetto della applicazione di una misura pensata a sostegno di altra categoria ed essendo incontestabile la necessità di concedere pari dignità a ciascun cittadino nel rispetto della situazione specifica di ciascuno – visiano correttivi da parte del Governo che vadano oltre la semplice proroga delle azioni esecutive in generale e del blocco degli sfratti in particolare, riconoscendo pari tutela al conduttore e al locatore con la introduzioni di misure di supporto anche attraverso l’utilizzo di strumenti in essere e facilmente applicabili.