Comitato Scientifico - Roma 09.11.2020
I nuovi Decreti Sicurezza.
di Avv. Manuela Agnitelli, Avv. Andrea Balducelli, Avv. Annalaura Carbone, Avv. Roberto Maria Meola.
- I -
D.L. 130/2020 Art. 4 comma 5 e comma 6
in riferimento all’art. 9 ter L. 91/92
Riduzione del termine per la concessione della cittadinanza italiana da 48 a 36 mesi
Avv. Roberto Maria Meola
La L. 5 febbraio 1992 n. 91 è la legge che attualmente disciplina il diritto all’acquisto della cittadinanza italiana e dunque europea, e detta la procedura per il riconoscimento della stessa .
Il termine per la conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 3 del DPR 362/1994 era di 730 giorni, ovvero due anni; successivamente, verificato che la media per la conclusione della procedura era talora anche superiore ai quattro anni, è intervenuto il c.d. “Decreto sicurezza ed immigrazione”, ovvero il D.L. 113/2018 che ha introdotto nel testo della L.91/92 l’art. 9-ter per cui il termine veniva ampliato a 48 mesi sia per la concessione della cittadinanza per residenza che quella per matrimonio e con efficacia retroattiva, così investendo la totalità delle domande pendenti alla entrata in vigore della norma citata e della conseguente legge di conversione.
Lo scorso 22 ottobre 2020, con la pubblicazione del nuovo Secreto Sicurezza ed Immigrazione, è stato introdotta la previsione di cui all’art. 4 del D.L. 130/2020 citato; l’articolo in commento, rubricato “Disposizioni in materia di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e dei titolari di protezione” al comma 5 prevede che :
“Alla legge 5 febbraio 1992, n. 91, l'articolo 9-ter È sostituito dal seguente: «1. Il termine di definizione dei procedimenti di cui agli articoli 5 e 9 È fissato in massimo trentasei mesi dalla data di presentazione della domanda.». “
Dunque il termine è stato ridotto.
Ciò che è da notare è che il successivo comma 6, pur se erroneamente riferendosi al comma 4 in ragione del già citato comma 5 (refuso che dovrà necessariamente essere corretto in sede di conversione), chiarisce come le domande di cittadinanza presentate in data antecedente l’entrata in vigore della Legge di conversione del Decreto in commento, debbano essere gestite secondo la previgente formulazione e per converso la nuova tempistica sia riservata esclusivamente a quelle presentate successivamente a tale data.
Non va dimenticato che unitamente alla Cittadinanza italiana viene conferita, automaticamente, la Cittadinanza europea che comporta, unitamente al diritto di elettorato attivo e passivo per le istituzioni europee elettive, la libertà di stabilimento e di movimento all’interno dell’area Shengen dei cittadini dell’Unione Europea, nonché la facoltà di avvalersi delle Rappresentanze diplomatiche e consolari diffuse nel mondo dell’Unione europea e di tutti gli Stati membri della stessa.
- II -
D.L. 130/2020
modifiche al d.lgs. 286/98
art. 19 (divieti di espulsione e di respingimenti e disposizioni inerenti le categorie vulnerabili) ed art. 5 comma 6 (permesso di soggiorno)
modifiche AL d.lgs. 25/08, art. 32.
Avv. Annalaura Carbone
Una delle novità introdotte dal Decreto legge in commento – che desta notevole interesse, in considerazioni dei diversi scenari che si potrebbero realizzare di qui in avanti – è senza alcun dubbio la modifica dell’art. 19 del D.lgs. 286/98.
Dopo il comma 1 del suddetto articolo, che disciplina il divieto di espulsione e di respingimento verso uno Stato in cui lo straniero può essere oggetto di persecuzione per motivi di sesso, razza, lingua, cittadinanza, opinioni politiche ovvero condizioni personali o sociali, è inserito il comma 1.1. con la previsione del divieto di espulsione, respingimento o estradizione di una persona “verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura o a trattamenti inumani o degradanti”, tenendo anche in considerazione se, nello Stato di origine, vi siano sistematiche e gravi violazioni dei diritti umani.
È necessario, altresì, valutare se l’allontanamento dal territorio nazionale possa comportare la violazione del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, salvo ragioni di sicurezza nazionale ovvero di ordine e sicurezza pubblica. A tal fine, dovranno essere considerati i seguenti indici: la natura e l’effettività dei vincoli familiari dell’interessato, il suo effettivo inserimento sociale in Italia, la durata del suo soggiorno nel territorio nazionale nonché dell’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese d’origine.
Da quanto esposto, emerge con chiarezza la volontà del legislatore di voler sostanzialmente rievocare la vecchia protezione umanitaria – precedentemente riconosciuta ai sensi del combinato disposto dell’art. 5 comma 6 e dell’art. 19 d.lgs. 286/98 e abrogata dal Decreto sicurezza – allargando, peraltro, gli ambiti di applicazione. E ciò si evince, a rigor di logica, anche dalla modifica attuata all’art. 5 comma 6, laddove si prevede che il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possano essere, altresì, adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, “fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”. Quest’ultima aggiunta rappresenta, pertanto, un’evidente presupposto per l’applicazione del nuovo art. 19.
Dopo la sostituzione del comma 1.1 dell’art. 19 è inserito il comma 1.2. che stabilisce che in caso di rigetto della domanda di protezione internazionale, in presenza dei presupposti previsti dai commi 1 e 1.1 (sopra elencati), la Commissione territoriale trasmette gli atti al Questore per il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale.
È opportuno specificare che la competenza della Commissione territoriale competente al riconoscimento della protezione internazionale alla trasmissione degli atti al Questore è legata essenzialmente al fatto che non esiste una “domanda autonoma” di protezione speciale. Ma, con la medesima domanda – e quindi mediante la compilazione del modello c3 presso la Questura competente – lo straniero manifesta la volontà di ottenere una forma di protezione (status di rifugiato, protezione sussidiaria o protezione speciale) individuata, a seguito dell’audizione personale del richiedente asilo, dalla Commissione.
L’incisività della nuova norma si percepisce, altresì, dalla previsione dell’obbligo della Questura di concedere il permesso per protezione speciale – previo parere della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale – tutte lo volte in cui non sia possibile concedere uno specifico permesso di soggiorno richiesto dallo straniero, ma vi siano i presupposti per concedere la forma residuale di protezione, caratterizzata dalla protezione speciale.
Ed infine, al comma 2 dell’art. 19 lett. d-bis – che disciplina i presupposti per il rilascio del permesso di soggiorno per cure mediche – le condizioni di salute di particolare gravità, sono state sostituite da gravi condizioni psico-fisiche o derivanti da gravi patologie, allargando, anche qui, i margini di valutazione.
È d’uopo esaminare, per completezza di esposizione, il nuovo permesso per protezione speciale, in considerazione della modifica dell’art.32 del d.lgs. 25/08 che disciplina l’attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.
Ebbene, il comma 1 bis dell’art. 32 succitato è stato abrogato. Quest’ultimo prevedeva una sorta di procedura accelerata per il richiedente asilo dinanzi alla Commissione territoriale competente al riconoscimento della protezione internazionale, in caso di condanna o procedimenti penali in corso con successivo ordine di lasciare il territorio e pedissequa espulsione dello straniero, in caso di rigetto della domanda di protezione.
Al comma 3 del suddetto articolo – inserito all’interno del Decreto Sicurezza con la creazione della tipologia di permesso di soggiorno che reca la dicitura “protezione speciale” – il permesso originariamente annuale è diventato biennale con possibilità di conversione in lavoro, alla scadenza, ove ne ricorrano i requisiti.
Dopo il comma 3 sono stati inseriti due nuovi commi, 3.1. e 3.2: il primo specifica che nelle ipotesi di rigetto della domanda di protezione internazionale, ove ricorrano i requisiti per ottenere un permesso per cure mediche, la Commissione territoriale trasmette gli atti al Questore per il rilascio del permesso di soggiorno ivi previsto. Il secondo prevede che nei casi in cui la domanda di protezione internazionale non sia accolta e vi siano i presupposti per autorizzare l’ingresso o la permanenza di un familiare di un minore (tenuto conto dei gravi motivi connessi con il suo sviluppo psicofisico, dell’età e delle sue condizioni di salute) la Commissione territoriale ne informa il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni competente, per l’eventuale attivazione delle misure di assistenza in favore del fanciullo.
- III -
D.L 130/2020
LE NOVITA’ IN MATERIA DI CONVERSIONE E RILASCIO DI PERMESSI DI SOGGIORNO
Avv. Andrea Balducelli
Tra le novità introdotte in materia di immigrazione dal Decreto Legge n. 130 del 21.10.2020, di particolare rilevanza appaiono quelle relative alla estensione della possibilità di conversione di alcuni permessi di soggiorno rilasciati ad altro titolo in permessi di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo.
Alle categorie di permessi convertibili già previste dall’art. 14 del Dpr 394/1999, come successivamente modificato, l’art. 1 del DL 130/2020, rubricato “Disposizioni in materia di permesso di soggiorno e controlli di frontiera”, ha aggiunto numerose ulteriori ipotesi.
Tale elencazione è stata introdotta nell’art. 6 del Dlgs 286/98, cd. Testo Unico Immigrazione, con il nuovo comma 1 bis che recita testualmente:
“Sono convertibili in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, ove ne ricorrano i requisiti, i seguenti permessi di soggiorno:
a) permesso di soggiorno per protezione speciale, di cui all'articolo 32, comma 3, del Decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, ad eccezione dei casi per i quali siano state applicate le cause di diniego ed esclusione della protezione internazionale, di cui agli articoli 10, comma 2, 12, comma 1, lettere b) e c), e 16, del Decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251;
b) permesso di soggiorno per calamità, di cui all'articolo20-bis;
c) permesso di soggiorno per residenza elettiva, di cui all'articolo 11, comma 1, lettera c-quater), del Decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394;
d) permesso di soggiorno per acquisto della cittadinanza o dello stato di apolide, di cui all'articolo 11, comma 1, lettera c), del Decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, ad eccezione dei casi in cui lo straniero era precedentemente in possesso di un permesso per richiesta asilo;
e) permesso di soggiorno per attività sportiva, di cui all'articolo 27, comma 1, lettera p);
f) permesso di soggiorno per lavoro di tipo artistico, di cui all'articolo 27, comma 1, lettere m), n) ed o);
g) permesso di soggiorno per motivi religiosi, di cui all'articolo 5, comma 2;
h) permesso di soggiorno per assistenza minori, di cui all'articolo 31, comma 3”
§ § §
Permesso di soggiorno per protezione speciale
È un permesso di soggiorno rilasciato al richiedente asilo che non possa ottenere la protezione internazionale ma per il quale la Commissione Territoriale ritenga sussistenti il rischio di persecuzione o di tortura nel caso di rientro nel paese di origine. Nella nuova formulazione della norma, il divieto di conversione del permesso di soggiorno per protezione speciale in permesso di soggiorno per lavoro permane solo nei casi in cui siano intervenute le cause di esclusione o di diniego della protezione internazionale espressamente previste dagli artt. 10, comma 2, 12, lett. b) e c), e 16 del D.lgs. n.251/2007.
Permesso di soggiorno calamità
Il permesso di soggiorno per calamità naturale è stato introdotto dall’articolo 20 bis della legge 132 del 2018, il cosiddetto Decreto sicurezza o Decreto Salvini. La norma prevedeva il rilascio di un permesso di sei mesi, eventualmente rinnovabile al persistere delle condizioni legittimanti il rilascio, in favore dello straniero che dimostrasse che il proprio paese di origine versasse in una comprovata situazione di “contingente ed eccezionale calamità naturale” tale da non consentire il rientro in condizioni di sicurezza. Tale permesso consentiva lo svolgimento di attività lavorativa durante la sua validità ma non era convertibile alla sua scadenza. Il DL 130/2020, oltre ad aver previsto espressamente la possibilità di convertirlo in permesso di soggiorno per motivi di lavoro ne ha anche parzialmente modificato i presupposti per il suo rilascio come vedremo meglio nel proseguo della presente relazione.
Permesso di soggiorno per residenza elettiva
Il permesso di soggiorno per residenza elettiva consente l’ingresso in Italia allo straniero che intende stabilirsi nel nostro Paese e che possa dimostrare di potersi mantenere autonomamente senza esercitare alcune attività lavorativa. Pur potendosi contemplare all’interno della fattispecie diverse ipotesi in cui detto permesso può essere rilasciato, in linea generale, ciò che rileva a seguito dell’entrata in vigore del DL 130/2020 è che lo stesso, alla sua scadenza, può essere convertito in permesso di soggiorno per lavoro autonomo o subordinato.
Permesso di soggiorno per acquisto cittadinanza o dello stato di apolide
Viene rilasciato allo straniero già in possesso del permesso di soggiorno per altri motivi per la durata del procedimento di concessione della cittadinanza. Tale permesso di soggiorno era sì rinnovabile fino alla definizione del procedimento ma non era convertibile.
Permesso di soggiorno per attività sportiva
Il permesso di soggiorno per attività sportiva è rilasciato allo straniero che deve essere impiegato come sportivo professionista o dilettante presso una società sportiva italiana che ha ottenuto, tramite richiesta alla Federazione nazionale di appartenenza, la dichiarazione nominativa di assenso da parte del CONI, nei limiti delle quote annuali di ingresso degli sportivi stranieri fissate con Decreto di programmazione del Ministero dei beni e delle attività culturali. Tale permesso consente lo svolgimento di una attività lavorativa subordinata come sportivo professionista o dilettante per conto di una società sportiva italiana. Allo scadenza, dopo la modifica, potrà essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro anche per attività diverse da quelle per le quali è stato autorizzato l’ingresso.
Permesso di soggiorno per lavoro di tipo artistico
Il permesso di soggiorno per lavoro artistico è rilasciato allo straniero che deve svolgere una attività superiore a tre mesi di lavoro artistico o tecnico in spettacoli lirici, teatrali, concertistici o inerenti il balletto su richiesta del datore di lavoro che deve ottenere il nulla osta dalla Direzione Generale per le politiche dei servizi per il lavoro. Prima della modifica introdotta dal DL 130/2020 era possibile il rinnovo solo ove sussistessero documentate esigenze di consentire la chiusura dello spettacolo e unicamente per proseguire il rapporto di lavoro instaurato con il medesimo datore di lavoro; quindi per una durata non superiore a quella del permesso di soggiorno in sede di rilascio e comunque di un anno al massimo. Attualmente, dopo l’entrata in vigore della nuova norma, potrà essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro anche per attività diverse.
Permesso di soggiorno per motivi religiosi
È il permesso di soggiorno rilasciato a stranieri con ordinazione sacerdotale o condizione equivalente, appartenenti a ordini religiosi od organizzazioni confessionali iscritte nell’elenco tenuto dal Ministero dell’Interno, che debbano svolgere in Italia attività ecclesiastica o partecipare a manifestazioni di culto. Prima, il permesso di soggiorno per motivi religiosi consentiva al titolare di svolgere l'attività lavorativa strettamente collegata al proprio ministero religioso, quale ad esempio l'attività dei religiosi cattolici nell'ambito della propria parrocchia, escludendo, tuttavia, l'esercizio di altre attività lavorative. Attualmente, alla sua scadenza, è convertibile in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo.
Permesso di soggiorno per assistenza minori
È un permesso di soggiorno per assistenza minori, rilasciato in conseguenza all’autorizzazione al soggiorno sul territorio nazionale disposta dal Tribunale per i Minorenni ai sensi dell’art 31, co. 3, del D.lgs n. 286/1998. Prima della modifica, che ne ha espressamente previsto la possibilità di conversione, poteva solo essere rinnovato fino a quando permaneva l’autorizzazione del Tribunale per i Minorenni consentendo lo svolgimento di attività lavorativa solo nel corso della sua validità.
Ad avviso di scrive, l’estensione delle ipotesi di convertibilità dei permessi di soggiorno - che consente di dare una prospettiva di stabilità di soggiorno a tutta una serie di posizioni che fino alla pubblicazione del DL 130/2020 erano strettamente legate alle originarie condizioni in forza delle quali era stato ottenuto il titolo di soggiorno - avrà presumibilmente l’effetto da un lato di ridurre il contenzioso in diverse ipotesi, dall’altro di non vanificare percorsi di integrazione già in corso evitando situazioni di irregolarità e, quindi, di insicurezza, sul territorio nazionale e sul mercato del lavoro.
Novita’ in tema dei presupposti per il rilascio di alcuni permessi di soggiorno
Il Decreto Legge 130/2020, oltre ad estendere le ipotesi di permessi di soggiorno convertibili, ha apportato delle rilevanti modifiche alle condizioni legittimanti il rilascio di alcune tipologie di permessi di soggiorno.
Quelle che avranno un impatto più rilevante sono certamente le modifiche introdotte in ordine al permesso per protezione speciale di cui all’art. 32, comma 3, del D.lgs n.25/2008 che sono analiticamente affrontate in altra parte della presente relazione.
Gli altri permessi di soggiorno modificati dalla norma sono i permessi per cure mediche, per calamità e quelli per lavoro rilasciati ai minori non accompagnati al raggiungimento della maggiore età.
Permesso di soggiorno per cure mediche
Prima dell’entrata in vigore del DL 130/2020, secondo quanto testualmente previsto dal comma 2 lettera d-bis dell’art. 19 del Dgls 286/98, vigeva il divieto di espulsione con la previsione espressa del rilascio di un permesso per cure mediche nei confronti del cittadino straniero che dimostrasse e documentasse di trovarsi in “condizioni di salute di particolare gravità”. Il legislatore ha riformato l’espressione “condizioni di salute di particolare gravità” sostituendola con “gravi condizioni psico-fisiche o derivanti da gravi patologie”.
L’intento del legislatore sembrerebbe essere quello di voler estendere le situazioni in cui il permesso di soggiorno in questione può essere rilasciato eliminando il riferimento alle condizioni di salute di “particolare gravità” ed inserendo altresì il riferimento alle “gravi patologie” che consentono di valutare la gravità della situazione anche in riferimento al decorso nel tempo.
Sempre relativamente al permesso per cure mediche, nella diversa ipotesi prevista all’ art. 36, comma 3 del Dgls 286/98, che riguarda l’ingresso per cure mediche a seguito di ottenimento del relativo visto, il DL 130/2020 ha espressamente previsto che tale soggiorno consenta lo svolgimento di attività lavorativa durante la sua validità.
Permesso di soggiorno per calamità
Come già evidenziato, il DL 130/2020 ha modificato la disciplina della fattispecie di tale permesso di soggiorno disciplinato dall’art. 20bis del Dlgs 286/98, introdotto dal DL 113/2018, prevedendo da un lato la possibilità di conversione dello stesso in permesso per motivi di lavoro, dall’altro ampliandone le occasioni di rilascio.
Alla luce della modifica, presupposto per la concessione del permesso è adesso la semplice esistenza di una situazione di “grave” calamità e non più una “situazione di contingente ed eccezionale calamità".
In sostanza, oltre ad un temperamento dello stato di calamità, la modifica, attraverso la soppressione del termine “contingente”, consente di prendere in considerazione ai fini del rilascio del permesso di soggiorno anche situazioni di calamità non transitorie ma che hanno ormai caratteristiche strutturali.
Permesso di soggiorno per studio, accesso al lavoro e/o lavoro al compimento della maggiore età di minori non accompagnati
Prima della riforma introdotta dal DL 130/2020, il rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età in favore di stranieri titolari di permesso di soggiorno quali minori non accompagnati era subordinato al parere del Comitato per i minori stranieri, le cui funzioni sono ad oggi svolte dalla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione.
Il D.L ha introdotto una importante modifica all'articolo 32 del Dgls 286/98 prevedendo espressamente che «Il mancato rilascio del parere richiesto non può legittimare il rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno. Si applica l'articolo 20, commi 1, 2 e 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241.».
Anche se permane la necessità di acquisire il parere, viene espressamente previsto che il mancato rilascio dello stesso non può legittimare il rifiuto del permesso di soggiorno e che, in ogni caso, devono applicarsi le disposizioni in materia di silenzio/assenso di cui alla Legge 241/90.
Stabilizzazione ricercatori stranieri
Il DL favorisce la stabilizzazione dei ricercatori stranieri in Italia prevendendo espressamente la possibilità per gli stessi di convertire il permesso per ricerca in permesso per attesa occupazione senza dover dimostrare la preesistenza di redditi e copertura sanitaria.
- IV -
D.L.130/2020
le modifiche in materia di trattenimento
Avv. Manuela Agnitelli
Il D.L.21 ottobre 2020 n.130, entrato in vigore il 22 ottobre 2020, introduce molteplici novità in materia di immigrazione e protezione internazionale.
In particolare, reca “Disposizioni in materia di immigrazione, protezione internazionale e complementare, modifiche in materia di divieto di accesso agli esercizi pubblici ed ai locali di pubblico trattenimento, di contrasto all'utilizzo distorto del web e di disciplina del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà nazionale”.
Nella presente trattazione, si esaminano le disposizioni in materia di trattenimento e modifiche al decreto legislativo 18 agosto 2015 n.142.
L’art. 3 c. 1 d. l. 130/2020 introduce modifiche agli articoli:
• 10 ter D.lgs. 296/1998 in materia di disposizioni per l'identificazione dei cittadini stranieri rintracciati in posizione di irregolarità sul territorio nazionale o soccorsi nel corso di operazioni di salvataggio in mare;
• 14 D.lgs. 296/1998 in materia di esecuzione dell’espulsione.
Nell’art. 10 ter, comma 3, è aggiunto un ulteriore periodo secondo cui lo straniero, che si trovi in un centro di permanenza, deve essere informato dei diritti e delle facoltà derivanti dal procedimento di convalida del decreto di trattenimento in una lingua da lui conosciuta oppure, ove non sia possibile, in francese, inglese o spagnolo.
Nell’art. 14 sono stati modificati i commi 1 e 5. In particolare, adesso è previsto che:
• il periodo massimo di trattenimento dello straniero all'interno del Centro di permanenza per i rimpatri non possa essere superiore a 90 giorni (la versione precedente della norma prevedeva 180 giorni) e sia prorogabile per altri trenta giorni qualora lo straniero sia cittadino di un Paese con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri;
• lo straniero che sia già stato trattenuto presso le strutture carcerarie per un periodo pari a quello di 90 giorni (in precedenza 180 giorni), può essere trattenuto presso il Centro per un periodo massimo di trenta giorni, prorogabile per altri trenta giorni qualora lo straniero sia cittadino di un Paese con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri.
In buona sostanza, il termine di 180 giorni è ridotto a 90 ed è introdotta la possibilità di proroga per altri 30 giorni.
Il comma 1, lettera c), numero 3) dispone circa la durata del trattenimento. Si incide anche qui sull'articolo 14 del Testo Unico dell'Immigrazione, mediante modificazione del suo comma 5.
La disposizione vigente prevede che la convalida del provvedimento di espulsione dello straniero comporti la sua permanenza nel Centro per un periodo di complessivi trenta giorni.
Qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà, il Giudice, su richiesta del Questore, può prorogare il termine di ulteriori trenta giorni.
Anche prima di tale termine, il Questore esegue l'espulsione o il respingimento, dandone comunicazione senza ritardo al Giudice. Trascorso tale termine, il Questore può chiedere al Giudice di Pace una o più proroghe qualora siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile l'identificazione ovvero sia necessario al fine di organizzare le operazioni di rimpatrio.
La disposizione prevede in ogni caso un termine massimo, per il trattenimento dello straniero all'interno del Centro di permanenza per i rimpatri. Tale termine viene qui mutato in novanta giorni. È così ripristinata la durata massima antecedente al Decreto Legge n. 113 del 2018, il quale aveva elevato (cfr. suo articolo 2, comma 1) siffatta durata a centottanta giorni, rispetto ai novanta giorni stabiliti dalla legge n. 161 del 2014 (all'art. 3, co. 1, lettera e). Quest'ultima legge aveva peraltro diminuito la durata, rispetto ai centottanta giorni previsti dalla legge n. 94 del 2009 (all'art. 1, comma 22, lettera l)).
Può dirsi che nel corso del tempo si siano susseguiti orientamenti legislativi diversi, per quanto concerne il periodo massimo di trattenimento. La novella ora stabilisce una durata massima di novanta giorni, dunque. Al contempo ne prevede la prorogabilità per altri trenta giorni, qualora lo straniero sia cittadino di un Paese con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri.
Le medesime modificazioni - circa la durata massima del periodo di trattenimento, stabilita in novanta giorni, e la prorogabilità per altri trenta giorni per stranieri cittadini di Paesi con cui l'Italia abbia accordi sui rimpatri - sono introdotte con riguardo altresì al trattenimento degli stranieri presso le strutture carcerarie (così la lettera b) del numero 3) del comma 1 di questo articolo 3 del decreto-legge, che incide sul sesto periodo del comma 5 dell'articolo 14 del Testo unico).
Decorso siffatto periodo, permane la disposizione vigente secondo cui lo straniero già trattenuto in strutture carcerarie può essere trattenuto presso il Centro di permanenza per i rimpatri per un periodo massimo di trenta giorni (prorogabili in casi di particolare complessità di ulteriori quindici giorni, previa convalida da parte del giudice di pace).
Vale riepilogare come le disposizioni sopra sunteggiate concernano il cd. trattenimento 'pre-espulsivo'. Nei Centri di permanenza per i rimpatri sono infatti trattenuti, per il tempo strettamente necessario, gli stranieri per i quali non sia possibile eseguire con immediatezza l'espulsione, a causa di ostacoli quali la necessità di prestare soccorso dello straniero, di effettuare accertamenti sulla sua nazionalità e identità, di acquisire i documenti per il viaggio e di reperire un idoneo vettore (articolo 14, comma 1, del Testo Unico sull'Immigrazione).
Il trattenimento nel centro di permanenza per i rimpatri è disposto dal Questore e sottoposto a convalida del Giudice di Pace.
Come rilevato dalla Corte Costituzionale, il trattenimento dello straniero presso i Centri di permanenza temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà personale e, come tale, non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell'articolo 13 della Costituzione (sent. n.105/2001 e n. 222/2004). Il provvedimento di trattenimento risulta, pertanto, legittimo solo in presenza dei casi indicati dalla legge e subordinatamente al controllo da parte del giudice della convalida.
La Corte precisa che il provvedimento del Questore di trattenimento in un centro di permanenza temporanea "deve essere trasmesso al Giudice senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore ed è assoggettato alla convalida 'nei modi di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile, sentito l’interessato', con cessazione di 'ogni effetto qualora non sia convalidato nelle quarantotto ore successive' (art. 14, comma 4).
La convalida dell’Autorità Giudiziaria riguarda anche l'eventuale provvedimento di proroga del trattenimento, con possibilità di ricorso in Cassazione (art. 14, comma 6)" (sent. n. 222/2004). L'articolo 14 del Testo Unico dell'Immigrazione prevede che la convalida del provvedimento di trattenimento da parte del Giudice di Pace comporti la permanenza nel Centro per un periodo di 30 giorni, prorogabili di ulteriori 30 qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presentino gravi difficoltà.
La proroga è disposta dal Giudice, su richiesta del Questore. Trascorso tale termine, il Questore può chiedere al Giudice di Pace una o più proroghe, qualora siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile l'identificazione ovvero le proroghe risultino necessarie per organizzare le operazioni di rimpatrio.
In ogni caso il periodo massimo di trattenimento dello straniero all'interno del centro di permanenza per i rimpatri non può essere superiore ad un periodo massimo, determinato dalla norma di legge. È su tale determinazione del lasso temporale massimo di trattenimento che interviene la modificazione ora sancita dal presente decreto-legge. La medesima previsione circa la durata massima del trattenimento 'pre-espulsivo' (dettata dal comma 1, lettera c), numero 3), si è ricordato), è posta altresì per il trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale, in corso di verifica della sua identità e nazionalità. Siffatta previsione è recata dal comma 2, lettera b), numero 2).
In conclusione, l'articolo 3, comma 1 e comma 4, lettera a) (Trattenimento degli stranieri; loro diritti) dispone in merito alle modalità del trattenimento dello straniero in procinto di essere allontanato dal territorio nazionale, riconoscendo in particolare, allo straniero trattenuto, alcune facoltà.
Si prevede un ordine di priorità nell'effettuazione di tale trattenimento, per soggetti pericolosi (o cittadini di Paesi con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri).
Si diminuisce la durata massima del trattenimento (a novanta giorni, termine prorogabile di trenta giorni se lo straniero sia cittadino di Stato con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri). Analoga riduzione è prevista per lo straniero il quale sia detenuto in strutture carcerarie.
- V -
Risvolti penali del DL 130/2020
Avv. Roberto Maria Meola
Relativamente alla parte di Decreto più propriamente afferente le innovazioni in ambito di Diritto penale, sia sostanziale che processuale, ma comunque in maniera strettamente collegata all’immigrazione, anche la disciplina dei delitti commessi a causa o in occasione del trattenimento nei centri di permanenza per i rimpatri o in quelli di accoglienza per richiedenti asilo, viene novellata dall’art. 6, rubricato “disposizioni in materia di delitti commessi nei centri di permanenza per i rimpatri” prevedendo che coloro i quali siano stati riconosciuti autori di delitti con violenza alle persone o alle cose, per cui si applichino le disposizioni di cui agli art. 380 e 381 c.p.p., vengano considerati in stato di flagranza, seppur successivamente identificati con quanto processualmente conseguente (giudizio immediato).
Ricadono altresì nelle novelle in ambito penale anche disposizioni che, oltre a disciplinare diversamente alcune previgenti ipotesi di reato, comminano pene più severe:
1) Viene introdotta dall’art. 9 del Decreto in commento una nuova fattispecie di reato, quale rafforzamento delle sanzioni applicate in caso di comunicazioni dei detenuti sottoposti al regime del c.d. “41-bis”, che sanziona con la pena della reclusione da 1 a 4 anni, chi introduce o detiene all’interno di istituti penitenziari telefoni cellulari o dispositivi mobili di comunicazione e viene modificata dall’art. 8 del Decreto in commento la previsione di cui all’art.391 bis c.p. con l’inasprimento della pena che passa ad esser quella della reclusione da due a sei anni nelle ipotesi di cui al comma 1 e dell’incremento delle ipotesi di cui al comma 2 che passano da una sanzione detentiva “da due a cinque anni” alla reclusione “da tre a sette anni”;
2) Il trattamento sanzionatorio per il reato di rissa è oggetto di modifica ad opera dell’art. 10 del D.L. 130/20 che introduce l’aumento della sanzione pecuniaria che da € 309,00 diviene di €2.000,00 e, nell’ipotesi aggravata dalle lesioni personali o della morte, per il solo fatto della partecipazione alla stessa, con la reclusione da sei mesi a sei anni in sostituzione della precedente ipotesi da 3 mesi a 5 anni;
3) Anche il D.L. 14/2017 convertito in L. 18/4/2017 n. 48, viene modificato dal D.L.130/2020 che all’art. 11 prevede l’estensione del c.d. Daspo urbano anche a coloro che abbiano subito una o più denunce (indipendentemente dunque da un giudizio di colpevolezza o dall’esito delle indagini!) o una condanna anche non definitiva per la vendita o cessione di sostanze stupefacenti nel corso degli ultimi tre anni, prevedendo che la violazione dell’ordine del Questore in tal senso comminato sia sanzionabile con la pena della reclusione da sei mesi a due anni e la multa da 8.000 a 20.000 Euro;
4) riduzione del ricorso all’art.131 bis c.p. allorquando il reato, seppur in presenza degli ulteriori requisiti per il ricorso al citato articolo, sia commesso nei confronti di un ufficiale o agente di pubblica sicurezza o di un ufficiale o agente di polizia giudiziaria nell'esercizio delle proprie funzioni o nell'ipotesi di oltraggio a magistrato in udienza (art. 7 D.L. 130/2020).
Seppur di rilevanza penale solo in maniera incidentale ai fini della sanzione, l’art. 12 del D.L. 130/2020 amplia la facoltà di oscuramento dei siti web usati per agevolare la vendita di sostanze stupefacenti tramite la creazione di un elenco degli stessi, operato da un ufficio creato ad hoc, da dare ai fornitori dei servizi di connessione, affinché ne sia inibito l’accesso a pena di irrogazione di una sanzione pecuniaria di natura amministrativa da € 50.000,00 ad € 250.000,00.
Sono previste, infine, all’art. 13 del Decreto in esame, disposizioni per rendere più efficace l’esercizio delle attività del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, prorogato nel ruolo per altri due anni, anche attraverso la facoltà di delegare, seppur solo quando ricorrano casi particolari e limitatamente nel tempo, comunque per un periodo nel massimo non superiore ai sei mesi, i garanti territoriali all’esercizio di determinati compiti.
- VI -
Disposizioni in materia di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e dei titolari di protezione alla luce delle novità introdotte dal D.L. 130/20 (Modifiche al D.lgs. 142/2015)
Avv. Annalaura Carbone
Il sistema di accoglienza degli stranieri nel territorio italiano è disciplinato dal Decreto legislativo n. 142/20151, successivamente integrato e modificato dal D.L. 13/2017 con interventi urgenti in materia di immigrazione, dalla L. n. 47/2017 sui minori stranieri non accompagnati e, infine, dal D.Lgs. n. 220/2017.
Una delle novità più significative e dibattute del D.L. 130/2020 è senza alcun dubbio la definizione di nuovo Sistema di Accoglienza e Integrazione (SAI), che comprende le strutture di seconda accoglienza gestite dagli Enti locali, alle quali possono accedere i titolari di protezione internazionale, i minori stranieri non accompagnati e richiedenti asilo (quest’ultimi erano stati esclusi dal Decreto sicurezza).
Viene introdotta una diversificazione dei servizi del Sistema a seconda della tipologia dei beneficiari, una rideterminazione delle condizioni della prima accoglienza nei Centri governativi e individuate disposizioni a supporto dei percorsi di integrazione.
In particolare, le misure di prima assistenza sono assicurate nei Centri governativi di prima accoglienza istituiti con Decreto del Ministro dell'interno, la cui gestione può essere affidata ad Enti locali, anche associati, alle unioni o consorzi di comuni, ad Enti pubblici o privati che operano nel settore dell'assistenza ai richiedenti asilo o agli immigrati o nel settore dell'assistenza sociale, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici.
Il richiedente è accolto2 per il tempo necessario all'espletamento delle operazioni di identificazione, ove non precedentemente completate, alla verbalizzazione della domanda ed all'avvio della procedura di esame della medesima domanda, nonché all'accertamento delle condizioni di salute diretto anche a verificare, fin dal momento dell'ingresso nelle strutture di accoglienza, la sussistenza di situazioni di vulnerabilità.
Nel caso in cui sia temporaneamente esaurita la disponibilità di posti all'interno dei suddetti Centri a causa di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti, l'accoglienza può essere disposta dal Prefetto, sentito il Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'Interno, in strutture temporanee (CAS) appositamente allestite, previa valutazione delle condizioni di salute del richiedente, anche al fine di accertare la sussistenza di esigenze particolari di accoglienza. In questi casi, l'accoglienza nelle strutture straordinarie è limitata al tempo strettamente necessario al trasferimento del richiedente.
Nei centri di prima accoglienza e in quelli straordinari devono essere assicurati adeguati standard igienico-sanitari ed abitativi, secondo i criteri e le modalità stabiliti con Decreto adottato dal Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro della Salute. Sono altresì erogati, anche con modalità di organizzazione su base territoriale, oltre alle prestazioni di accoglienza materiale, l'assistenza sanitaria, l'assistenza sociale e psicologica, la mediazione linguistico-culturale, la somministrazione di corsi di lingua italiana e i servizi di orientamento legale e al territorio.
Sono inoltre assicurati il rispetto della sfera privata, comprese le differenze di genere, delle esigenze connesse all'età, la tutela della salute fisica e mentale dei richiedenti, l'unità dei nuclei familiari composti da coniugi e da parenti entro il primo grado, l'apprestamento delle misure necessarie per le persone portatrici di particolari esigenze.
Sono adottate misure idonee a prevenire ogni forma di violenza, anche di genere, e a garantire la sicurezza e la protezione dei richiedenti e del personale che opera presso i Centri.
Gli Enti locali che prestano servizi di accoglienza per i titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati che beneficiano del sostegno finanziario di cui al comma 2 possono accogliere, nell'ambito dei medesimi servizi, nei limiti dei posti disponibili, anche i richiedenti protezione internazionale e, qualora non accedano a sistemi di protezione specificamente dedicati, i titolari dei permessi di soggiorno per: protezione speciale, protezione sociale, violenza domestica, calamità, particolare sfruttamento lavorativo, atti di particolare valore civile, casi speciali. Possono essere accolti, altresì, gli stranieri affidati ai servizi sociali, al compimento della maggiore età.
Vengono erogati servizi di primo e secondo livello. Ai servizi di primo livello, tra i quali, oltre alle prestazioni di accoglienza materiale, l'assistenza sanitaria, l'assistenza sociale e psicologica, la mediazione linguistico-culturale, la somministrazione di corsi di lingua italiana e i servizi di orientamento legale e al territorio, accedono i richiedenti protezione internazionale. Ai servizi di secondo livello, che sono finalizzati all'integrazione, tra cui, oltre quelli previsti al primo livello, l'orientamento al lavoro e la formazione professionale, accedono i beneficiari di una forma di protezione.
Infine, per i beneficiari di misure di accoglienza nel SAI, alla scadenza del periodo di ospitalità previsto dalle norme sul funzionamento del medesimo Sistema, sono avviati ulteriori percorsi di integrazione, a cura delle Amministrazioni competenti e nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili.
Per il perseguimento delle finalità di cui sopra, il Piano nazionale di cui all'articolo 29, comma 3, del Decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, individua, per il biennio 2020-2021, le linee di intervento per realizzare forme di effettiva inclusione sociale volte a favorire l'autonomia individuale dei cittadini stranieri beneficiari di protezione internazionale, con particolare riguardo a: formazione linguistica; informazione sui diritti e sui doveri individuali e sull'orientamento ai servizi; orientamento all'inserimento lavorativo.
- VII -
Disposizioni in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale alla luce delle modifiche introdotte dal D.L. 130/20 (artt. 28, 28 bis, 28 ter, 29 bis, 35 bis del D.lgs. 25/08)
Avv. Annalaura Carbone
In virtù di quanto previsto dal riformulato articolo 28, che disciplina l’esame prioritario delle domande di asilo, il Presidente della Commissione territoriale competente al riconoscimento della protezione internazionale determina i casi di trattazione prioritaria – ossia quelli verosimilmente fondati prima facie, quelli in cui il richiedente appartenga alla categoria dei vulnerabili, quelli per i quali può essere omessa d’ufficio l’audizione, stante la provenienza certa del soggetto che consente il riconoscimento de plano dello status di protezione sussidiaria – e quelli per i quali è prevista la procedura accelerata ai sensi dell’art. 28 bis d.lgs. 25/08. La Commissione territoriale informa il richiedente delle determinazioni procedurali assunte all’avvio del colloquio personale.
L’articolo 28 bis, anch’esso sostituito, statuisce la nuova procedura accelerata, con la previsione di due schemi temporali differenziati a seconda dei casi, ove in uno è prevista l’audizione personale del richiedente.
Al comma 1 rimane l’obbligo della Questura di trasmettere gli atti, senza ritardo, alla Competente Commissione territoriale, la quale deve adottare la decisione entro cinque giorni in caso di: a) presentazione reiterata di identica domanda, scevra da nuovi elementi; b) domanda presentata da richiedente sottoposto a procedimento penale e che costituisca un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica ovvero sia stato condannato con sentenza definitiva3 e quando sia destinatario di un provvedimento di espulsione per pericolosità sociale. In caso di condanna non definitiva, è richiesta la preventiva audizione dell’interessato.
Il secondo comma onera sempre la Questura alla trasmissione, senza ritardo, della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, provvede all'audizione e decide entro i successivi due giorni in caso di: a) domanda presentata da un richiedente trattenuto presso i CPR purché non rientri nei casi previsti dalla lettera b del comma 1; b) domanda presentata alla frontiera o nelle zone di transito4 a seguito di fermo per elusione o tentata elusione dei relativi controlli; c) domanda presentata da un soggetto derivante da un Paese classificato come sicuro; d) domanda manifestamente infondata ai sensi dell’art. 28 ter5; e) domanda presentata da soggetto fermato in condizioni di soggiorno irregolare al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione di un provvedimento di espulsione o respingimento.
Si precisa che i termini di cui al presente articolo possono essere superati ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda.
Tuttavia, qualora la Commissione territoriale, per la sopravvenuta esigenza di acquisire nuovi elementi, non abbia potuto adottare la decisione entro i termini previsti, informa del ritardo il richiedente e la Questura competente: in tal caso, la procedura di esame della domanda è conclusa entro sei mesi. Il termine è prorogato di ulteriori nove mesi quando: a) l'esame della domanda richiede la valutazione di questioni complesse in fatto o in diritto; b) in presenza di un numero elevato di domande presentate simultaneamente; c) il ritardo è da attribuire all'inosservanza da parte del richiedente degli obblighi di cooperazione. In casi eccezionali, debitamente motivati, il termine di nove mesi di cui al comma 3 può essere ulteriormente prorogato di tre mesi ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda.
Nel caso di presentazione di domanda reiterata identica alla precedente e di presentazione di domanda alla frontiera o nelle zone di transito, i termini di cui sopra sono ridotti di un terzo.
Al comma 3 si prevede la possibilità per lo Stato di dichiararsi competente all’esame della domanda di protezione internazionale presentata da un soggetto trattenuto presso i CPR, già richiedente in altro Stato.
Si evidenzia, inoltre, che le procedure di cui al presente articolo non si applicano ai minori non accompagnati.
Un’altra norma di particolare rilievo per i richiedenti asilo è l’articolo 29 bis del d.lgs. 25/08, che disciplina la domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento.
La lettera del predetto articolo è stata sostituita dalla previsione in virtù della quale, in questi casi, la domanda è trasmessa con immediatezza al Presidente della Commissione territoriale competente che procede all'esame preliminare – entro tre giorni – e contestualmente ne dichiara l'inammissibilità ove non siano stati addotti nuovi elementi.
Infine, è di fondamentale importanza evidenziare le modifiche apportate all’articolo 35 bis del d.lgs. 25/08 concernente le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale.
Viene inserita, infatti, la previsione dell’assenza di sospensione automatica dell’efficacia esecutiva del diniego emesso dalla Commissione nei seguenti casi: 1) presentazione della domanda da un richiedente provenite da un Paese classificato come sicuro; 2) presentazione della domanda al solo fine di ritardare il rimpatrio; 3) presentazione della domanda da un richiedente che ha precedenti penali, sentenze definitive a carico o sia destinatario di una espulsione per pericolosità sociale.
Tuttavia, l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può tuttavia essere sospesa quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni con Decreto motivato e pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte.
La proposizione del ricorso o dell'istanza cautelare, nei casi in cui non vi è sospensione automatica dell’efficacia esecutiva del diniego, non sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento che dichiara inammissibile, per la seconda volta, la domanda di riconoscimento della protezione internazionale, nel caso in cui il richiedente reiteri identica domanda dopo che sia stata presa una decisione da parte della Commissione stessa, senza addurre nuovi elementi in merito alle sue condizioni personali o alla situazione del suo Paese di origine ovvero dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale quando lo straniero presenti una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l'imminente allontanamento dal territorio nazionale.
_____________________________________________
Note.
1) Adottato in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE
2) Salvo i casi di migranti soccorsi in mare i quali vengono collocati temporaneamente negli hotspot appositamente allestiti.
3) In entrambi i casi per i reati previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale.
4) Individuate con Decreto del Ministro dell'interno. Con il medesimo Decreto possono essere istituite fino a cinque ulteriori sezioni delle Commissioni territoriali
5) La domanda è considerata manifestamente infondata, quando ricorra una delle seguenti ipotesi: a) il richiedente ha sollevato esclusivamente questioni che non hanno alcuna attinenza con i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale; b) il richiedente proviene da un Paese designato di origine sicuro ai sensi dell'articolo 2-bis; c) il richiedente ha rilasciato dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie o palesemente false, che contraddicono informazioni verificate sul Paese di origine; d) il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi o omettendo informazioni o documenti riguardanti la sua identità o cittadinanza che avrebbero potuto influenzare la decisione negativamente, ovvero ha dolosamente distrutto o fatto sparire un documento di identità o di viaggio che avrebbe permesso di accertarne l'identità o la cittadinanza; e) il richiedente è entrato illegalmente nel territorio nazionale, o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno, e senza giustificato motivo non ha presentato la domanda tempestivamente rispetto circostanze del suo ingresso; f) il richiedente ha rifiutato di adempiere all'obbligo del rilievo dattiloscopico g) il richiedente si trova nelle condizioni di cui all'articolo 6, commi 2, lettere a), b) e c), e 3, del Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano ai richiedenti portatori di esigenze particolari indicate nell'articolo 17 del Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142.